4月底的中央政治局會(huì)議提出，要“著力穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場(chǎng)、穩(wěn)預(yù)期，以高質(zhì)量發(fā)展的確定性應(yīng)對(duì)外部環(huán)境急劇變化的不確定性”，把“穩(wěn)就業(yè)”排在“四穩(wěn)”之首，反映出中央對(duì)就業(yè)問題的高度重視。當(dāng)前，在復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技與地緣政治環(huán)境下，“穩(wěn)就業(yè)”具有更豐富的內(nèi)涵。二十屆三中全會(huì)提出，要“完善就業(yè)優(yōu)先政策，健全高質(zhì)量充分就業(yè)促進(jìn)機(jī)制”。這意味著，“穩(wěn)就業(yè)”不只是實(shí)現(xiàn)“充分就業(yè)”，還要實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)量就業(yè)”；也就是說，需要兼顧就業(yè)的總量與結(jié)構(gòu)、數(shù)量與質(zhì)量，全面提升勞動(dòng)者的獲得感、幸福感和安全感。因此，有必要理解“穩(wěn)就業(yè)”的多維內(nèi)涵，有針對(duì)性地綜合施策，快速有效地落實(shí)中央的“穩(wěn)就業(yè)”部署。
多維度理解“穩(wěn)就業(yè)”的內(nèi)涵
在新形勢(shì)下，“穩(wěn)就業(yè)”應(yīng)包括以下內(nèi)涵。一是穩(wěn)就業(yè)數(shù)量，確保實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)；二是穩(wěn)就業(yè)結(jié)構(gòu)，確保各類勞動(dòng)者群體都能實(shí)現(xiàn)或接近實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)；三是穩(wěn)就業(yè)質(zhì)量，確保勞動(dòng)者的收入水平不顯著下降，保障勞動(dòng)者的權(quán)益不受侵犯，提升就業(yè)的獲得感和幸福感；四是穩(wěn)就業(yè)預(yù)期，增強(qiáng)勞動(dòng)者就業(yè)的安全感。
1. 兼顧就業(yè)總量與結(jié)構(gòu)
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2025年4月份，全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.1%（圖1），低于年初政府工作報(bào)告設(shè)定的目標(biāo)（5.5%），也低于歷史均值（5.2%），顯示當(dāng)前就業(yè)形勢(shì)相當(dāng)健康。僅從該指標(biāo)來看，當(dāng)前似乎沒必要把“穩(wěn)就業(yè)”放在“四穩(wěn)”之首。
城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率是個(gè)總量指標(biāo)，可一目了然地概括勞動(dòng)力市場(chǎng)的總體形勢(shì)，但它無法反映就業(yè)結(jié)構(gòu)上的差異。例如，分年齡來看，2025年4月，中國(guó)城鎮(zhèn)16~24歲人群的失業(yè)率為15.8%，25~29歲人群的失業(yè)率為7.1%（圖2），顯示當(dāng)前年輕人（尤其是大學(xué)畢業(yè)生）就業(yè)面臨較大困難。顯然，從就業(yè)結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)來看，“穩(wěn)就業(yè)”的必要性和緊迫性大大提升。因此，“穩(wěn)就業(yè)”應(yīng)兼顧就業(yè)總量與結(jié)構(gòu)（包括年齡、地區(qū)、行業(yè)、性別等），努力尋找結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)背后的原因，采取有針對(duì)性的措施，確?！胺€(wěn)就業(yè)”政策能夠惠及最需要的群體。
2. 兼顧就業(yè)數(shù)量與質(zhì)量
失業(yè)率是反映勞動(dòng)力市場(chǎng)供需狀況的數(shù)量指標(biāo)，它無法涵蓋就業(yè)時(shí)長(zhǎng)、收入高低、工作負(fù)荷等就業(yè)質(zhì)量問題。為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)，有必要關(guān)注就業(yè)不足、降級(jí)工作、超負(fù)荷工作等就業(yè)質(zhì)量指標(biāo)。
就業(yè)不足（underemployment）是指勞動(dòng)者在其選定的工作領(lǐng)域無法獲得足夠工作量和足夠收入（因此往往不得不延長(zhǎng)工作時(shí)間或同時(shí)兼職多份工作）的現(xiàn)象。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的定義，就業(yè)人口是指在調(diào)查參考周內(nèi)，為了取得勞動(dòng)報(bào)酬或經(jīng)營(yíng)收入而工作了1小時(shí)及以上的人；或因休假、臨時(shí)停工等原因在職但未上班的人。按照這個(gè)定義，只要?jiǎng)趧?dòng)者在調(diào)查參考周內(nèi)工作1小時(shí)以上，就會(huì)被歸為就業(yè)人口。這意味著，失業(yè)率指標(biāo)無法反映就業(yè)不足的現(xiàn)象。
以網(wǎng)約車為例，近年來，共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生了網(wǎng)約車司機(jī)這種“靈活就業(yè)”模式。大量勞動(dòng)者全職或兼職進(jìn)入網(wǎng)約車行業(yè)，創(chuàng)造了大量靈活就業(yè)崗位。然而，在乘車需求沒有同等幅度增加的情況下，網(wǎng)約車供應(yīng)的大幅增加引發(fā)了就業(yè)不足的問題。根據(jù)交通運(yùn)輸部數(shù)據(jù)測(cè)算，截至2024年10月，網(wǎng)約車的人均訂單數(shù)和車均訂單數(shù)分別為每月135單/人和314單/車（相當(dāng)于每天4.3單/人和10.1單/車），比2020年12月分別下降了51%和55%。對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)而言，這意味著月收入大致減半，很多司機(jī)可能面臨就業(yè)不足的挑戰(zhàn)。由于就業(yè)不足直接影響到勞動(dòng)者的家庭收入和生活質(zhì)量，值得高度重視。
除了無法獲得足夠工作量和足夠收入之外，就業(yè)質(zhì)量下降還表現(xiàn)為“降級(jí)工作”，即勞動(dòng)者因無法在其選定的專業(yè)領(lǐng)域找到工作，不得不在與其勞動(dòng)技能不相匹配的其他領(lǐng)域（往往是收入更低的領(lǐng)域）工作。由于網(wǎng)約車、外賣、代駕、短視頻/直播等行業(yè)的就業(yè)門檻較低，一些在自身專業(yè)領(lǐng)域無法找到合適工作的勞動(dòng)者大量進(jìn)入此類行業(yè)，雖然暫時(shí)獲得了就業(yè)機(jī)會(huì)，但他們對(duì)此類工作的滿意度卻不一定很高，收入也不一定能達(dá)到預(yù)期。
就業(yè)質(zhì)量下降的第三種情況是超負(fù)荷工作。在勞動(dòng)力需求偏弱的市場(chǎng)環(huán)境下，勞動(dòng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，雇主也有可能要求員工加班加點(diǎn)、超負(fù)荷工作。另外，在訂單減少、收入下降的背景下，很多“靈活就業(yè)者”不得不依靠延長(zhǎng)工作時(shí)間（包括待工時(shí)間）來試圖增加總收入，導(dǎo)致勞動(dòng)者工作時(shí)長(zhǎng)持續(xù)上升。我國(guó)《勞動(dòng)法》第三十六條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行勞動(dòng)者每日工作時(shí)間不超過八小時(shí)、平均每周工作時(shí)間不超過四十四小時(shí)的工時(shí)制度”。但統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)企業(yè)就業(yè)人員平均每周工作時(shí)間長(zhǎng)期高于法定工時(shí)，而且呈上升趨勢(shì)，從2017年6月的45.7小時(shí)增長(zhǎng)到2025年4月的48.3小時(shí)（圖3）。
3. 重視勞動(dòng)者的就業(yè)感受與就業(yè)預(yù)期
除了定量的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)之外，反映勞動(dòng)者“就業(yè)感受”或“就業(yè)預(yù)期”的問卷調(diào)查也是判斷就業(yè)質(zhì)量的重要依據(jù)。雖然對(duì)“就業(yè)感受”和“就業(yè)預(yù)期”的定義比較模糊，受訪者的回答也不一定精準(zhǔn)，但這類調(diào)查卻是綜合了多維信息和體驗(yàn)的全息反饋，能夠更全面地反映勞動(dòng)者的獲得感、幸福感和安全感，是“穩(wěn)就業(yè)”不可忽視的決策依據(jù)。
以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的消費(fèi)者信心指數(shù)為例，2022年初，受新一輪新冠疫情沖擊影響，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率一度飆升，同期消費(fèi)者信心指數(shù)中的就業(yè)分項(xiàng)（包括就業(yè)滿意指數(shù)和就業(yè)預(yù)期指數(shù)兩個(gè)分項(xiàng)）也大幅下挫（圖4）。之后，隨著疫情得到控制，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)逐步恢復(fù)正常，失業(yè)率逐漸回歸到歷史均值甚至更低，但就業(yè)信心指數(shù)卻持續(xù)下挫，未回升至2022年之前的水平。
由于就業(yè)預(yù)期影響收入預(yù)期，進(jìn)而影響到勞動(dòng)者的消費(fèi)信心與消費(fèi)傾向，只有穩(wěn)住就業(yè)預(yù)期，才能有效提振居民消費(fèi)；否則，在缺乏就業(yè)安全感的情況下，即便有工作、有收入、有儲(chǔ)蓄，勞動(dòng)者依然不敢貿(mào)然增加消費(fèi)。這意味著，穩(wěn)定和改善就業(yè)預(yù)期很可能是實(shí)現(xiàn)消費(fèi)可持續(xù)復(fù)蘇的關(guān)鍵之舉。
全方位落實(shí)“穩(wěn)就業(yè)”部署
根據(jù)前文分析，為實(shí)現(xiàn)二十屆三中全會(huì)提出的“高質(zhì)量充分就業(yè)”目標(biāo)，有效落實(shí)中央政治局提出的“穩(wěn)就業(yè)”工作部署，有必要多管齊下，兼顧就業(yè)總量與結(jié)構(gòu)、數(shù)量和質(zhì)量，以及勞動(dòng)者的感受與預(yù)期，全方位解決勞動(dòng)者面臨的各項(xiàng)挑戰(zhàn)。
1. 加大逆周期宏觀調(diào)控政策的力度，穩(wěn)定就業(yè)基本盤
鑒于就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)息息相關(guān)，通過穩(wěn)增長(zhǎng)來“穩(wěn)就業(yè)”是首選之策。2024年9月底以來，中國(guó)政府推出一系列穩(wěn)增長(zhǎng)舉措，包括降準(zhǔn)降息、加大財(cái)政貨幣政策逆周期調(diào)節(jié)力度、穩(wěn)定股市樓市等多項(xiàng)舉措，對(duì)“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場(chǎng)、穩(wěn)預(yù)期”發(fā)揮了重要作用。
從勞動(dòng)力市場(chǎng)來看，勞動(dòng)者對(duì)就業(yè)的信心與預(yù)期受到企業(yè)投資與雇傭決策的影響，后者則取決于企業(yè)家對(duì)需求前景的預(yù)期；而需求中的消費(fèi)需求又受到消費(fèi)者（其中大部分也是勞動(dòng)者）對(duì)收入及就業(yè)前景的預(yù)期影響。顯然，收入、就業(yè)、雇傭、生產(chǎn)、投資、消費(fèi)等變量已纏繞在一起，形成一個(gè)“雞生蛋、蛋生雞”的循環(huán)。要想打破這一循環(huán)，必須從消費(fèi)、投資、就業(yè)、資本市場(chǎng)等多方面入手，多管齊下，全面提振消費(fèi)者、企業(yè)家與投資者信心，才能切實(shí)提振內(nèi)需，擴(kuò)大就業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長(zhǎng)。因此，應(yīng)進(jìn)一步加大逆周期宏觀調(diào)控政策力度，一鼓作氣，盡快打破這一循環(huán)。
2. 加強(qiáng)對(duì)青年人就業(yè)的政策支持
青年人（尤其是大學(xué)生）就業(yè)難可能有多方面原因。一方面是青年人面臨“新手困境”，尤其是那些初次進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的青年人，因缺乏就業(yè)經(jīng)驗(yàn)更難找到工作；另一方面，近年來，受多方面因素影響，服務(wù)業(yè)的多個(gè)領(lǐng)域（如教育、金融、房地產(chǎn)、線下批發(fā)零售等）受到?jīng)_擊，至今尚未完全復(fù)蘇，而這恰恰是青年人（尤其是大學(xué)生）就業(yè)密集的行業(yè)。
在面臨就業(yè)困難的同時(shí)，青年人還缺乏失業(yè)保障。根據(jù)我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》及《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，失業(yè)人員必須符合下列條件，才能從失業(yè)保險(xiǎn)基金中領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金：（1）失業(yè)前用人單位和本人已繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)滿一年的;（2）非因本人意愿中斷就業(yè)的;（3）已進(jìn)行失業(yè)登記，并有求職要求的。這意味著，由于從未繳納過失業(yè)保險(xiǎn)金，應(yīng)屆畢業(yè)生不符合領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件；如果畢業(yè)后未能找到工作，他們?cè)谇舐毱陂g將無法獲得失業(yè)保障。
針對(duì)上述問題，建議（1）加大促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策扶持力度，通過擴(kuò)大服務(wù)業(yè)需求來擴(kuò)大對(duì)青年勞動(dòng)力的需求；（2）加強(qiáng)對(duì)青年人就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)實(shí)習(xí)的政策支持，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)增加大學(xué)生實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，幫助青年群體克服“新手困境”；（3）建立更加普惠的失業(yè)保障制度，加強(qiáng)對(duì)青年人（尤其是應(yīng)屆畢業(yè)生）失業(yè)期間的社會(huì)保障。
3. 加強(qiáng)對(duì)就業(yè)不足人群的社會(huì)保障支持，提升就業(yè)安全感
鑒于越來越多的勞動(dòng)者選擇靈活就業(yè)，就業(yè)不足者的社會(huì)保障問題越發(fā)重要。按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》及《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，除應(yīng)屆畢業(yè)生外，很多從事“零工經(jīng)濟(jì)”的靈活就業(yè)者、自由職業(yè)者、自雇勞動(dòng)者等群體可能也沒有領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格，因?yàn)椋?）他們的工作時(shí)間碎片化，工作需求時(shí)有時(shí)無、斷斷續(xù)續(xù)，即便收入微薄，卻不能被定義為失業(yè)人員；（2）許多靈活就業(yè)者并沒有固定的雇主（用人單位），無法滿足“失業(yè)前用人單位和本人已繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)滿一年”的要求。
二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，要“健全靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員社保制度，擴(kuò)大失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)覆蓋面”，顯示了中央對(duì)上述問題的高度重視，有必要抓緊落實(shí)。今年以來，京東和美團(tuán)等數(shù)字平臺(tái)企業(yè)紛紛宣布為外賣騎手繳納社保，顯示出平臺(tái)企業(yè)響應(yīng)中央號(hào)召，主動(dòng)改善靈活就業(yè)者的社會(huì)保障與福利。
建議進(jìn)一步完善社會(huì)保障機(jī)制，建立更加普惠的失業(yè)救助體系。可考慮：（1）總結(jié)廣東省探索實(shí)施靈活就業(yè)人員繳納失業(yè)保險(xiǎn)的地方經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的靈活就業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)條款，允許靈活就業(yè)者、個(gè)體工商戶等參加失業(yè)保險(xiǎn)；（2）擴(kuò)大失業(yè)救助的覆蓋范圍，給收入低于一定水平的“就業(yè)不足者”提供最基本的生活救濟(jì)金。
4. 倡導(dǎo)ESG理念，保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益
在經(jīng)濟(jì)下行期，勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更為激烈，有些雇主可能會(huì)對(duì)員工提出過分的工作要求。對(duì)此，應(yīng)支持勞動(dòng)者根據(jù)《勞動(dòng)法》保護(hù)自身的合法權(quán)益，政府主管部門也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)雇傭行為的監(jiān)管，確保勞動(dòng)者的合法權(quán)益不被侵犯。與此同時(shí)，應(yīng)倡導(dǎo)企業(yè)踐行ESG（即環(huán)境、社會(huì)與公司治理）理念，鼓勵(lì)有條件的雇主主動(dòng)增加就業(yè)或?qū)嵙?xí)崗位；鼓勵(lì)雇主更加關(guān)注員工的健康、福利與職業(yè)發(fā)展，形成良性的企業(yè)文化，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與員工的共贏。
5. 完善就業(yè)統(tǒng)計(jì)體系，增加就業(yè)質(zhì)量指標(biāo)，完善決策基礎(chǔ)
高質(zhì)量的決策是基于高質(zhì)量的數(shù)據(jù)與信息基礎(chǔ)上的。由于共享經(jīng)濟(jì)、零工經(jīng)濟(jì)等“新經(jīng)濟(jì)形態(tài)”不斷涌現(xiàn)，勞動(dòng)者的就業(yè)靈活度明顯提升，但就業(yè)的穩(wěn)定性和收入的穩(wěn)定性也相應(yīng)下降，對(duì)勞動(dòng)者的就業(yè)質(zhì)量產(chǎn)生顯著影響，進(jìn)而影響家庭消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)行為。因此，有必要完善現(xiàn)有就業(yè)統(tǒng)計(jì)體系，加入更多反映就業(yè)質(zhì)量的指標(biāo)，為“穩(wěn)就業(yè)”決策建立多維度的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)支持體系。
建議：（1）基于月度勞動(dòng)力調(diào)查，增加發(fā)布勞動(dòng)參與率、就業(yè)不足率（underemployment rate）、平均周薪或時(shí)薪等統(tǒng)計(jì)指標(biāo)；（2）盡可能將靈活就業(yè)人員全面納入各項(xiàng)勞動(dòng)力市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查中，并分類發(fā)布靈活就業(yè)者統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；（3）發(fā)布勞動(dòng)與就業(yè)預(yù)警報(bào)告，及時(shí)提示存在勞動(dòng)力供給過?；蚨倘钡男袠I(yè)，幫助勞動(dòng)者形成合理的就業(yè)預(yù)期，支持勞動(dòng)者進(jìn)行理智的擇業(yè)決策，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)。
（作者孫明春系香港中國(guó)金融協(xié)會(huì)副主席；陳維宣系騰訊研究院高級(jí)研究員）
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